Обеспечение исполнения природоохранительного законодательства органами прокуратуры

Как показывает анализ статистических данных о работе прокуратуры, за последние 3 года (2000-2002 гг.) увеличилось число правонарушений в сфере охраны природы и природопользования (табл. 5.1).

Таблица 5.1 Основные показатели прокурорскою надзора в экологической сфере в 2000-2002 гг.

К 2002 г. число выявляемых прокуратурой экологических правонарушений достигло 67 102. Прирост их по сравнению с 2000 г. составил 18,9%. В основном это нарушения законодательства, регулирующего охрану земли, воды, атмосферного воздуха. При этом несовершенство статистической отчетности не позволяет конкретизировать отдельные виды правонарушений, а представляет их суммарно, что, безусловно, не дает реального представления о структуре экологических правонарушений.

Рост числа выявленных правонарушений сопровождался повышением эффективности реагирования на них прокуратуры. Число внесенных прокурорами представлений увеличилось за последние 2 года на 29%. По представлениям прокурора все большее число лиц привлекалось к дисциплинарной ответственности (2000 г. - 4794, 2001 г. -- 4986, 2002 г. - 5218). Кроме того, по постановлениям прокурора в 2002 г. за экологические правонарушения наказано в административном порядке 5045 человек, на 195 человек больше, чем в 2001 г. По результатам прокурорских проверок каждый гол возбуждается все большее число уголовных дел: 2000 г. -522, 2001 г. - 628, 2002 г. - 676. За 2 года их количество выросло на 29,5%.

В 2002 г. произошло снижение количества незаконных правовых актов субъектов Федерации по отношению к 2001 г. и 2000 г. соответственно на 13,3 и 3,6%. При этом о повышении качества работы прокуроров свидетельствует рост удельного веса удовлетворенных протестов с 83% в 2000 г. до 85% в 2002 г.

Судя по статистическим данным, из числа всех правонарушений, выявленных прокурорами в сфере охраны окружающей среды, наибольшее их количество, как и все предыдущие годы, составляют нарушения законодательства, регулирующего отношения в области земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха. Их число в 2002 г. по сравнению с 2001 г. увеличилось на 2%, а по сравнению с 2000 г. на 22%.

Такая картина наблюдалась в большинстве регионов Российской Федерации. В 2002 г. количество зарегистрированных нарушений в сфере охраны земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха возросло в 2002 г. в 55 из 89 субъектов Российской Федерации.

Наибольшее их количество зарегистрировано в Красноярском крае (2000 г. - 580, 2001 г. - 1363, 2002 г. - 1590), Кемеровской (соответственно - 729, 1280 и 1293), Свердловской (672, 1072 и 1223), Московской (163, 522 и 1033), Архангельской (187, 367 и 866) областях. Как показывают материалы прокурорских проверок, наиболее распространенными нарушениями водного и земельного законодательства являются незаконное выделение земельных участков в водоохранной зоне рек и водохранилищ либо их нецелевое использование (захват земель) под строительство особняков, бань, личных причалов, эллингов и других объектов. Без элементарных очистных сооружений прибрежные территории, играющие важную роль в сохранении водных экосистем, утрачивают свое значение, превращаясь в источники постоянного загрязнения водоемов. При этом грубо нарушаются права местных жителей, лишенных доступа к рекам, озерам из-за незаконно возведенных заборов.

Большую работу в устранении подобных нарушений проводит Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура. Так, в ходе проверки исполнения природоохранного законодательства при размещении и строительстве жилых и производственных объектов в пределах водоохранных зон, прибрежных запретных полос рек, озер и водохранилищ прокурорами Волжской природоохранной прокуратуры было выявлено, что ни в одном из регионов Волжского бассейна не выполнены в полном объеме работы по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, предусмотренные Водным кодексом Российской Федерации, Положением "О водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах". Органами исполнительной власти Волгоградской, Вологодской, Костромской, Саратовской, Тверской, Ульяновской областей, Чувашской Республики вообще не установлены минимальные размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

По требованию прокуроров отменены или приведены в соответствие с федеральным законодательством незаконные нормативные акты органов исполнительной власти Ивановской, Ульяновской, Тверской областей, которые обусловили изменения установленного порядка разработки и утверждения проектов водоохранных зон. Согласно ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации решение данного вопроса отнесено к компетенции Российской Федерации. Кроме того, только Волжской природоохранной прокуратурой за 2001-2002 гг. в порядке общего надзора прекращены эксплуатация и строительство 275 жилых домов, промышленных и сельскохозяйственных объектов (цехов, нефтебаз, пилорам, ферм и др.), а также объектов сферы услуг (баз отдыха) в водоохранной зоне р. Волга.

На протяжении нескольких (2-5) лет Волжской природоохранной прокуратурой проводится работа по надзору за исполнением законов об охране вод предприятиями-судовладельцами. Только в 2002 г. выявлено 88 выведенных из эксплуатации плавсредств, загрязняющих р. Волга, ее притоки и водохранилища. Всего же в результате принятых прокуратурой мер из воды поднято 261 судно (танкеры, баржи, теплоходы) и утилизировано 391, отремонтировано и подготовлено к эксплуатации 72 судна. Если владельцы судов не установлены, прокуроры обращаются в суд с исками о признании брошенных судов бесхозными с целью обеспечения их утилизации за счет средств органов местного самоуправления.

Всего Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой в 2002 г. в соответствие закону приведены 599 правовых актов; выявлено 22 772 нарушения закона; с целью их устранения внесено 4720 представлений, в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 2078 лиц. По постановлениям прокурора к административной ответственности привлечено 1297 должностных лиц, 750 человек подверглось предостережению о недопустимости нарушения закона. В суды направлено 337 уголовных дел на 456 человек.

Прокуратура активно работала по реализации своих полномочий в арбитражном и гражданском процессах, расширяя круг требований в свете нового Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации. В арбитражные суды и суды общей юрисдикции Волжского бассейна было направлено 1013 исков и заявлений на общую сумму 40,2 млн. руб.; рассмотрено и удовлетворено 856 исков; с виновных в счет возмещения ущерба, причиненного природной среде, взыскано 37,1 млн. руб.

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура объединяет на правах областной 15 межрайонных природоохранных прокуратур. В настоящее время в Российской Федерации действуют еще 36 специализированных межрайонных природоохранных прокуратур в составе прокуратур 31 субъекта Федерации.

Сравнительный анализ деятельности природоохранных прокуратур в составе прокуратур субъектов Федерации и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры позволяет сделать вывод о высокой эффективности деятельности последней. Так, только в 2002 г. Волжской природоохранной прокуратурой было выявлено 22 023 нарушения в экологической сфере. При этом на одну межрайонную природоохранную прокуратуру в составе Волжской природоохранной прокуратуры приходится 1469 нарушений (среднестатистическое выражение),

За это время общее количество вскрытых нарушений экологического законодательства в субъектах Федерации, где в составе прокуратур имеются природоохранные прокуратуры, составило 24 039. В среднем число вскрытых нарушений на одну межрайонную прокуратуру в субъектах Федерации составило 668. Таким образом, этот показатель работы одной межрегиональной прокуратуры в составе Волжской (1469) более чем в 2 раза превышает среднее число вскрытых нарушений другими природоохранными прокуратурами (668) в субъектах Федерации.

Наблюдаются позитивные сдвиги в укреплении связи прокуратуры с государственными контролирующими органами в обеспечении соблюдения природоохранного законодательства. В 2002 г. органами прокуратуры и территориальными органами государственного контроля МПР России было проведено 760 совместных проверок и обеспечено только по Санкт-Петербургу и Ленинградской области участие госинспекторов в 30 судебных заседаниях, проводимых по искам прокуроров.

Растет передаваемое в прокуратуру число материалов о нарушениях природоохранного законодательства. Если в 2001 г. передано 247, то в 2002 г. - более 990 соответствующих материалов.

Вызывает тревогу наметившаяся в последние 3 года устойчивая тенденция к снижению числа выявляемых нарушений законодательства о животном мире (2000г. - 7377, 2001 г. -5927, 2002 г. - 5279); в 2002 г. величина этого показателя (табл. 5.2) за последние 2 года уменьшилась на 28%. Особые опасения вызывает тот факт, что снизились показатели работы прокуроров в таких регионах страны, как Республика Бурятия (за 2 года - на 71%), Краснодарский (на 37%) и Красноярский (34%) края, Магаданская (65%), Ростовская (51%), Камчатская (13%) области и др.

В ряде регионов особенно сильное сокращение этих показателей произошло именно в 2002 г.: в Республике Дагестан (на 37%), Корякском автономном округе (78%), Чукотском автономном округе (41%), причем эти субъекты Федерации являются регионами обитания наиболее ценных объектов животного мира, организованного их промысла, и как следствие, браконьерского промысла. Нет сомнения в том, что здесь ослаблен прокурорский надзор, и должны быть приняты соответствующие меры к его усилению.

Снизилось не только количество выявленных нарушений, но и количество лиц, привлекаемых по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности или наказанных по постановлениям прокурора в административном порядке; снизилось и количество возбуждаемых прокурорами уголовных дел, например, в Краснодарском крае, с 16 в 2000 г. до 2 в 2002 г.

Отмечен резкий спад количества возбуждаемых прокуратурой уголовных дел за последний год в Ростовской области: с 61 в 2001 г. до 2 в 2002 г. (более чем в 30 раз). В Красноярском крае. Астраханской области и Корякском автономном округе уголовные дела в сфере охраны и использования объектов животного мира в течение 2000-2002 гг. прокуратурой вообще не возбуждались (см. табл. 5.3).

Прокурорами ведется работа по защите природоохранного законодательства средствами гражданского судопроизводства, которая требует активизации. В последние годы снизилось число исков о возмещении ущерба, предъявляемых прокурорами в порядке гражданского, уголовного и арбитражного судопроизводства.

Так, в 2000 г. прокурорами предъявлено 3252 иска о возмещении ущерба, причиненного нарушениями закона "Об охране окружающей среды", на 300 032 тыс. руб.; 2001 г. - 3261 иск на 182 145 тыс. руб.; 2002 г. - 2641 иск на 250 918 тыс. руб.

Однако реально возмещаемые суммы по удовлетворенным искам в порядке гражданского и уголовного судопроизводства по-прежнему остаются незначительными: в 2000г. - 94 115 тыс. руб. (31,4%), 2001 г. - 69 372 тыс. руб. (38,1%), 2002 г. - 58 055 тыс. руб. (23,1%).

Анализ состояния экологической преступности и борьбы с ней показывает, что, несмотря на некоторые успехи правоохранительных органов в борьбе с экологическими правонарушениями, экологическое направление в целом не стало пока приоритетным для правоохранительных органов. Значительная часть экологических правонарушений остается без внимания, перерастает в преступления, И даже на экологические преступления зачастую правоохранительные органы не реагируют, либо реагируют слабо. Например, в 2001 г. на объектах, подконтрольных Госгортехнадзору России, произошло 273 аварии, сопровождавшиеся отравлением, загрязнением и порчей земли, однако по ст. 254 УК РФ возбуждено только 4 уголовных дела.

Таблица 5.2

Статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации

по вопросам, связанным с охраной природы и природопользованием

(всего по Российской Федерации)

Продолжение табл. 5.2

Продолжение табл. 5.2

Огромный ущерб наносят лесные пожары. В 2002 г. из общего числа зарегистрированных по стране лесных пожаров свыше 90% произошли по вине людей, в связи е чем в следственные органы направлено 9490 материалов, но к уголовной ответственности привлечено только 70 человек.

Рост таких преступлений обусловлен низким уровнем борьбы с экологическими преступлениями и безнаказанностью виновных. За последние 5 лет (1998-2002 гг.) их число выросло более чем в 3 раза. В 2002 г. их общее количество достигло 21 429, а прирост по сравнению с предыдущим годом составил 25% (табл. 5.4). Для сравнения, общее количество преступлений за 2002 г. даже сократилось на 14,9%.

В итоге произошел заметный рост удельного веса этого вида преступлений в общей структуре преступности - с 0,3% в 1998 г. до 0,9% в 2002 г. Необходимо учитывать и латентную (скрытую) часть преступлений, которая значительно масштабней регистрируемой, о чем свидетельствуют вышеприведенные данные. Темпы роста числа выявленных лиц, совершивших преступления, остаются незначительными. Так, в 2000 г. число выявленных лиц, совершивших экологические преступления, составило 14 161, 2001 - 14236, 2002 - 14297. Таким образом, прирост количества лиц за 2 года составил около 1%.

Основной причиной стабильного роста числа экологических преступлений является сложная социально-экономическая ситуация в Российской Федерации. В условиях, когда остановлена большая часть производства, зачастую становятся едва ли не единственным источником существования многих людей рыбный промысел, охота, торговля древесиной.

Весьма показателен тот факт, что в 2002 г. в числе всех преступников доля лиц без постоянных источников дохода, составила 52,4%, а в числе лиц, совершивших экологические преступления - 57,9%, доля безработных в общем числе преступников - 5%, а в составе анализируемой категории преступников - 7%